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惠州人大:立法保护西湖风景名胜区
2019-09-26 17:52:00 文章来源: 惠州人大网  

  为更好地保护和合理利用西湖风景名胜区的自然、人文景观资源,惠州市人大常委会修订《惠州西湖风景名胜区保护条例》(以下简称《条例》)。为一个湖,立一部法,彰显惠州守护绿水青山的决心。
  新与旧的较量,立法守护绿色发展的初心
  上世纪,西湖沿岸粗放型的发展带来生态困境;近年来,可持续发展理念的觉醒又让一池清水重现西湖。新与旧的较量,引发对西湖保护的思考,也是《条例》诞生的意义,无论是现在还是未来,惠州城市发展要走一条绿色之路,立法保护西湖就是守护绿色发展的初心。
  随着近年来经济社会的发展和城市建设步伐的加快,西湖风景名胜区的管理和保护工作难度不断加大,面临严峻挑战,比如截污措施不到位,风景名胜区内及周边长期存在损害景观质量的行为和活动,保护管理工作协调机制不够健全,风景名胜区执法陷入困境等,亟需通过地方立法加大保护力度、提升保护实效。
  同时,社会经济发展也伴生了许多问题,如客流增加带来管理压力加大,机制不健全以致管理缺位,配套建设滞后造成各种保障不力等,在一定程度上影响了西湖景区日常管护和品质提升。为了补齐制度建设的短板,建立长效机制,引导西湖风景名胜区保护工作走上制度化、规范化轨道,惠州市获得地方立法权后,尽快制定出台《条例》是十分必要的。
  草案修改组考察、借鉴了玉溪抚仙湖、昆明滇池、大理洱海、杭州西湖等地水环境保护立法经验,召开座谈会20余次,参考部门和专家的意见建议并逐条研讨,先后对《条例(草案)》进行了30余次修改。最终呈现在社会公众面前的《条例》,共三十五条,重点对西湖保护范围,职责分工,规划编制报批和公布,保护名录,禁止性和限制性行为,水环境治理和水质监测、犬只管理、人文资源利用和旅游资源开发等作了具体规定。
  破与立的博弈,为西湖保护理顺管理机制
  惠州素有“半城山色半城湖”美誉,传统印象中的半城湖指的是西湖景区所包括平湖、丰湖、南湖、菱湖、鳄湖五个景区,但是同在惠城一隅的红花湖和高榜山景区与西湖相守相望、相融相成,水光潋滟、山色空蒙已经构成了不可分割的景区整体。不能囿于传统看法,不能割裂西湖整体性,保护西湖就要保护红花湖和高榜山,这成为草案修改组的共识,于是在《条例》第二款规定:惠州西湖风景名胜区由西湖景区和红花湖景区组成。市人大法制委员会有关负责人说:此次立法首先破除传统观念束缚,注重保护西湖景区整体性与系统性,把保护历史景观与保护现实景观,保护自然特色与保护人文特色统一起来。
  不破不立,先破后立。制定《条例》,恰与党和国家机构改革不期而遇。随着机构改革持续深化,相关管理单位和职能调整分化,导致立法工作甚至一度“卡壳”。市人大常委会党组提出,要实现立法和改革决策相衔接,要通过西湖立法反映和体现惠州改革精神。市人大常委会积极争取市委支持,与市直有关部门反复沟通协调,最终确立了市人民政府建立惠州西湖风景名胜区保护管理工作协调机制,协调解决风景名胜区综合整治、执法协作、预警应急、信息共享等重大问题;其他有关部门可以委托实施行政处罚。据悉,借鉴抚仙湖、滇池、洱海等湖泊治理的成功经验,惠州西湖也将实行湖长制管理,由市人民政府和惠城区人民政府确定的湖长组织领导水资源保护、水污染防治、水环境治理等工作。
  生态环境保护作为一个系统工程,以往在实际操作过程中最容易遇到的就是“九龙治水”权责不清,此举则很好地规避了这一难题。惠州市政府相关负责人表示:这就是“立”的重要一部分,将部门权责提升划分明晰,将管理和保护工作纳入法治轨道。
  义与利的统一,让每个市民成为西湖的享有者与保护者
  每个市民都是惠州西湖的享有者,也是惠州西湖的保护者。但是享有西湖的权利与保护西湖的义务,多数人的利益与少数人的选择,总是存在分歧与博弈。西湖立法就是要寻求有效保护与合理利用的最大公约数,惠州人大也在表达、平衡、调整社会利益中广泛凝聚西湖立法的共识。
  “红花湖是否应该禁止游泳”从立法之初就成为争论的焦点,赞成者认为风景名胜区内禁止游泳是保护水源地的重要措施,尤其是红花湖坡陡水深,溺亡事件年年皆有,触目惊心。反对者认为没有相关的数据证明游泳污染水质,游泳作为健康运动,溺亡只是没有做好安全措施,不应因噎废食。为了广泛听取民意,市人大常委会委托第三方国家统计局惠州调查队做专题调研。调查发现有85.96%的受访者认为需要禁止游泳,认为在风景名胜区内游泳既不文明,也不安全;有5.61%的受访者认为不需要禁止游泳。另外,“是否禁止携带宠物进入西湖景区”也是涉及市民游览体验的一个热点话题。调查发现有64.56%的受访者认为需要禁止携带宠物进入惠州西湖风景名胜区;有31.93%的受访者认为不需要禁止携带宠物。
  因此,《条例》从保护风景名胜资源、景区文明管理等方面考虑,对风景名胜区内燃放孔明灯、放生、垂钓、游泳、犬只入园、噪声污染等问题作出禁止性规定,并规定这些新设违法行为所应承担的法律责任。巫民慧表示,立法的过程也是一个普法的过程,通过公民有序参与西湖立法,让每个市民成为西湖的享有者与保护者。














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